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以资源统筹推动全州生态文化旅游业高质量发展

——对《恩施州旅游资源统筹管理办法(修订)》的解读

发布时间:2019-07-23 15:03 来源:资源开发科 作者:彭祖之 编辑:魏娜

6月3日,州人民政府印发了《恩施州旅游资源统筹管理办法(修订)》(以下简称办法)。该办法的修订,标志着恩施州旅游资源统筹又站在一个新的起点上,对于推动全州生态文化旅游业高质量发展具有重要意义。

一、修订出台办法事关全州生态文化旅游业发展全局

(一)修订出台办法,是落实州委、州政府决策部署的具体体现。州第七次党代会,将创建国家全域旅游示范区作为未来五年的主战略。州委七届四次、五次、六次全会,先后提出了“创建国家全域旅游示范区、建设生态文化旅游产业集群、打造国际知名旅游目的地”三大目标,提出了“全域规划、州级审批、县市实施、协同推进”的工作要求。今年3月,根据州委要求,州八届人大常委会第十五次会议通过了《州人大常委会关于推动全州生态文化旅游业高质量发展的决定》。修订出台办法,是贯彻落实州第七次党代会,州委七届四次、五次、六次全会精神以及州人大决定的具体体现,有利于推动州委、州政府各项决策部署落到实处。

(二)修订出台办法,是构建全州旅游发展一盘棋的迫切需要。随着“两路”开通交通瓶颈的打破,随着大众旅游时代到来旅游需求旺盛、旅游投资热情高涨,恩施州生态文化旅游业走过了从小到大、从弱到强的快速发展历程,但也凸显出旅游资源开发协议签订不规范、履行不到位、旅游同质化现象较为突出等现实问题,影响了全州生态文化旅游业健康发展。客观上需要站在全州的高度,着眼全域、立足全局,对全州旅游资源开发进行整体统筹谋划、管理。2018年3月州政府出台《恩施州旅游资源统筹管理办法》之后,在实施过程中暴露出资源界定不够清晰、审批流程不够细化、规避审批打擦边球等现象。修订出台办法,就是为了解决这些问题,推动形成全州上下旅游发展一盘棋格局。

(三)修订出台办法,是推动生态文化旅游业高质量发展的现实要求。当前,旅游业发展竞争日趋激烈,如何在激烈的竞争中勇立潮头,如何在激烈的竞争中保持在全省游客满意度第一、综合实力全省五强的地位,如何在激烈的竞争中践行“绿水青山就是金山银山”的生态文明思想,关键在于从体制机制入手,以旅游资源统筹破解发展质量不高、发展效益不强、产品供给不优等问题,以资源统筹为抓手深入推进旅游供给侧结构改革,最终实现生态文化旅游业高质量发展。

二、准确把握旅游资源统筹管理办法(修订)的核心内容

(一)准确把握旅游资源的界定和管辖。办法提出:“本办法所称旅游资源,指州域凡能对旅游者产生吸引力,可以为旅游业开发利用,并可产生经济效益、社会效益和环境效益的地文景观、水域风光、生物景观、天象与气候景观、遗址遗迹、建筑与设施、旅游商品、人文活动等八大主类旅游资源。州域旅游资源位于国家公园、森林公园、湿地公园、自然保护区、风景名胜区、地质公园、自然文化遗产地、国有林区林场(天然林公益林)、江河湖泊、文物宗教场所等区域内的,由相关资源主管部门按照职责和相关法律法规规定管辖。上述区域外的州域旅游资源,由州文化和旅游行政主管部门会同相关资源主管部门负责管辖。”值得注意的是, 2018年3月出台的《恩施州旅游资源统筹管理办法》规定的需统筹审批的主要为州域地文景观、水域风光、遗址遗迹等三大主类重点旅游资源,修订后办法对需要审批旅游资源的界定更准确、界定范围更宽。

(二)准确把握发展旅游业的基本原则。办法提出:“发展生态文化旅游业应当坚持严格保护、合理开发、可持续发展的原则。在州域推行旅游资源全域规划、州级审批、县市实施、协同推进制度,促进州域旅游资源的严格保护和科学合理利用” “依法保护旅游资源。州域旅游资源的保护按照属地管理和行业管理原则,由县市人民政府和资源主管部门负责。严禁县市、乡镇、村或其他主体擅自签订旅游资源开发协议或者擅自开发旅游资源。”“州文化和旅游行政主管部门会同自然资源和规划、林业、生态环境、水利和湖泊、农业农村、民宗等资源主管部门统筹州域旅游资源管理工作。”这些规定,解决了保护生态文化旅游业职责不明、相互推诿等问题,为构建一盘棋格局奠定了基础。

(三)准确把握规划编制的具体要求。办法提出:“各县市编制的《全域旅游发展规划》经县市人民政府初审后,提交州文化和旅游局、州自然资源和规划局联合组织规划评审,评审通过后,由县市人民政府批准实施。”“开发商编制旅游区规划,不得策划旅游地产项目,要根据全域旅游发展规划,紧密结合恩施州国家全域旅游示范区创建要求,践行全域旅游发展理念,不断完善环境质量和服务质量,打造国内一流的旅游品牌。” “ 旅游区控制性详细规划、修建性详细规划按照相关程序评审通过后,由县市人民政府批准实施。”这些规定,解决了规划由谁编制、由谁评审、由谁批准实施问题,有利于推动形成一盘棋的规划格局。

(四)准确把握旅游资源开发的投资额度和无绩效退出要求。办法提出:“州域内旅游资源的开发,原则上单个项目的规划总投资不得低于5亿元,自协议签订之日起两年内的投资强度必须达到1亿元以上,3年内投资额必须达到3亿元以上,5年内必须达到5亿元以上。根据项目的实际需要,县市人民政府可以与开发商就投资强度、无绩效退出制度作出特别约定。两年内达不到投资强度或不能按期建成运营的,对开发商严格执行无绩效退出制度。”办法规定得很具体、很严格,对于旅游资源项目招商、统筹审批、无绩效退出提供了依据。

(五)准确把握旅游资源开发审批流程。办法提出:“州域旅游资源的开发审批管理,坚持全州‘一盘棋’,遵循‘州级审批、县级实施’的原则。州域旅游资源的开发由州人民政府批准。”同时,将审批程序细化为项目论证、投资甄别、拟定协议、项目申报、项目受理、综合评审、审核批准、签订协议等八个步骤,同时要求州域A级旅游景区建设新项目的,必须按照规定程序报州人民政府审核批准,尤其是建立县市相关部门政策初审、州直相关部门政策审查、旅游资源统筹评审专家综合评审等机制,增强了旅游资源开发审批的可操作性、严谨性和科学性。

(六)准确把握批后监管的具体要求。办法提出,“县市人民政府和资源主管部门负责对旅游资源开发项目的批后监管工作,重点监督检查开发商开发协议的履行情况、旅游资源保护情况及协议双方无绩效退出制度执行情况。州文化和旅游行政主管部门会同自然资源和规划、林业、生态环境、水利和湖泊、农业农村、民宗等资源主管部门组成旅游资源开发核查组对旅游资源开发项目的批后监管进行不定期抽查。”这一规定,有效解决了批后监管问题,有效防止经过审批的旅游开发项目违背审批意见、背离规划行为。

(七)准确把握遗留问题处理的具体规定。办法提出:“2019年2月22日《州全域旅游委员会办公室关于停止县市审批旅游资源开发等有关事项的通知》(全域旅游办发〔2019〕2号)发布前以县市人民政府名义签订的旅游资源开发项目正式协议继续有效,由县市人民政府按照有关规定加强监管。”这些规定,都是刚性要求,需要各级各相关部门认真执行。

三、全面落实办法促进生态文化旅游业高质量发展

(一)强化学习宣传。要推进办法学习进各级党委(党组)中心组学习,深刻领会办法修订出台的重要意义,准确把握办法的核心内容,统一思想认识,增强推动办法落实的思想自觉和行动自觉。要利用新闻媒体,准确解读和宣传办法,在部门、乡镇、村社区和市场主体中形成学习办法、理解办法、落实办法的共识。

(二)强化贯彻落实。修订出台办法,体现了州委、州政府推进旅游资源统筹的坚强决心和坚定信心,各级各部门必须站在讲政治、讲大局、讲规矩的高度,坚决贯彻执行。

(三)强化统筹审批。严格按照办法规定的程序进行统筹审批,细化简易流程,完善专家评审管理办法,严格把好县市初审关、申报材料审核关、项目实施政策关、专家评审关,不走捷径,不开绿灯,把办法不折不扣落到实处。

(四)强化督导检查。强化联合督导,督导县市落实好旅游资源开发项目清理措施,逐步消化处理遗留问题;督导县市对标提档升级现有A景区,提高品质、丰富业态、拓宽市场,增强竞争力;督导落实全域旅游规划,推动规划上下统一、左右衔接。

(五)强化过程监管。一方面,会同相关部门对学习贯彻落实《恩施州旅游资源统筹管理办法(修订)情况开展》开展督查,强化对县市落实州级审批意见的监督检查,确保州级统筹落到实处。另一方面,明晰县市政府在过程监管中的主体责任,确保在规划管控、项目建设过程中不偏离规划方向、不规避统筹要求。

责任编辑:魏娜